应急管理具有很强的政治性，在各应急单行法总则相继明确党的领导的原则框架下，遵循国法抽象确认、党规细化规定的复合模式[27]，需要同步制定与国家法律相配套的党政同责制度规范，进一步明确地方党委和政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等应急管理职责，明确其履职到位与否的具体标准，推动党的领导在应急责任中以更直接、更明确的方式予以呈现，为应急管理党政领导干部的监督和一体问责提供制度载体。
虽然这两个决定被列为香港、澳门基本法的附件，但这并不改变该决定本身的性质，也即它仅在于处理具体事项，与基本法的其他条款有所不同再如就辽宁贿选案的处理而言，虽然全国人大与省级人大之间不存在领导与被领导的关系[47]——有学者因此质疑全国人大常委会关于成立省人大筹备组的决定介入地方人大事务，[48]但这个质疑并不成立。
这种为处理具体事项而制定的法律，因为类似于行政措施，故被称作措施性法律，也译作措施法，也叫处置性法律。[法]卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2017年版，第42页。创制性决定的存在提醒人们，全国人大及其常委会可能具有多种身份，将其一概界定为立法机关可能是一个误解，[84]其身份的认定关键要看它在具体行使何种职权，承担着何种具体的功能。[24]海南省是1982年《宪法》通过之后新设立的第一个省级行政区。 杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。
例如，全国人大常委会为处理辽宁贿选案而通过设立筹备组的决定时就提到，对于特殊情况，实践中则采取由上一级人大常委会作出决定，成立筹备性机构，代行法定机关职权的做法，并援引设立重庆直辖市、上海南汇并入浦东新区、处理衡阳破坏选举案时设立筹备组代行人大常委会职权的先例。就事实而论，对于省以下的建置而言，由于撤地设市等政策的推行和行政区划的变动，县市的新设较为频繁，因此不断发生新设县市的政权机关如何筹组的问题。[9]我国合宪性审查所激活的此类以国家+特定任务/目标为规范内容的条款可以在比较法上找到参考对象。
对此参见Christoph M?llers/Nils Weinberg, Die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, JZ 2021, S.1069, 1076 f。明晰这类规范的结构内涵与作用进路并提供相应的审查框架，[15]无疑会有效地助力合宪性论证说理。尽管如此，在针对基本权利限制的合比例审查部分又出现了国家对迈向碳中和的过渡过程应有长远前瞻性的规制以使减排负担可以跨越世代分配且不单方面不利于未来等概括化的比例原则要求，并再度强调作为客观法的国家目标条款同样蕴含合比例义务。朔伊纳认为，国家目标条款不是单纯的纲领方针，而是对立法具有定向指示作用的约束性宪法条款，如果立法者忽视或违反则相应法律无效。
目前学界对相关学理的研究还较为薄弱，一方面缺少对基础理论的全面建构和深刻阐发。[97]另一方面，气候保护必须可持续、合比例。
安许茨（Anschütz）就认为，这其中确有一部分属于包含着现时且具有废弃效果的权利的规定，但更多的是并非如此的指导方针与纯粹纲领，按照它们自身的条文表述，有些明确需要通过落实性法律予以具化实现，有些虽无明示，但如果没有法律对其内容和效果界限予以进一步规定，则事实上无法被落实。不论是为了保护基本权利，还是为了实现人的尊严性、社会性生存而减排，这些宪法义务都是通过给国家设立某种概括性目标而产生的，并且因环境气候的整体性而指向国家的体系性建构作为。[92]例如，气候属于生态环境的一部分，许多既有的德国联邦宪法法院裁判已经明确气候保护是环境保护宪法义务的组成部分。对此参见BVerfGE 157, S.30, Rn.215 ff., 222, 225 f., 228 f。
[61]BVerfGE 157, S.30, Rn.99, 145 ff, 171.[62]Vgl. BVerfGE 77, 170, 214.[63]Vgl. BVerfGE 125, 175, 223.[64]Vgl. BVerfGE 96, 56, 64;121, 317, 356;133, 59, 76 Rn.45;142, 313, 337 Rn.70.[65]Vgl. BVerfGE 77, 179, 214 f.;79, 174, 202.[66]Vgl. Rike Sinder, Anthropoz?nes Verfassungsrecht als Antwort auf den anthropogenen Klimawandel, JZ 2021, S.1078, 1079.[67]BVerfGE 157, S.30, Rn.152, 172.[68]BVerfGE 157, S.30, Rn.114.[69]BVerfGE 157, S.30, Rn.114.[70]BVerfGE 157, S.30, Rn.115.[71]Vgl. Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, 1997, S.419 ff.[72]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.112.[73]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.1.[74]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.198.[75]Vgl. BVerfGE 157, S.30, Rn.183 f.宪法法院认为可能被侵害的基本权利是由《基本法》概括保护的自由，即各类基本权利都有被侵害之虞。该委员会于1983年8月提交的报告全面接受了朔伊纳的观点，并给出了前述德国学界关于国家目标条款的通说定义。当然这并不意味着立法者不能对基础本身予以调整，相反立法者必须与时俱进。[29]Vgl. Carl Schmitt, Inhalt und Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band II, 1932, S.572, 583.[30]Vgl. Gerhard Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reichs vom 11. August 1919. Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, 14. Aufl., 1933, S.515 f.[31]Vgl. Richard Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen S?tze der deutschen Reichsverfassung im allgemeinen, in Hans Carl Nipperdey (Hrsg.), Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung. Kommentar zum zweiten Teil der Reichsverfassung, Band I, 1929, S.1, 30.[32]Vgl. Richard Thoma, Die juristische Bedeutung der grundrechtlichen S?tze der deutschen Reichsverfassung im allgemeinen, in Hans Carl Nipperdey (Hrsg.), Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung. Kommentar zum zweiten Teil der Reichsverfassung, Band I, 1929, S.1, 9.[33]Vgl. Carl Schmitt, Inhalt und Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band II, 1932, S.572, 601 ff.[34]Vgl. Carl Schmitt, Inhalt und Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band II, 1932, S.572, 598 ff.[35]Vgl. Carl Schmitt, Inhalt und Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band II, 1932, S.572, 603 f.[36]Vgl. Carl Schmitt, Inhalt und Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, in Gerhard Anschütz/Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band II, 1932, S.572, 603.[37]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, 2018, S.272.[38]Vgl. Christoph Gusy, 100 Jahre Weimarer Verfassung, 2018, S.273 f.[39]Vgl. Kurt Wilk, Die Staatsformbestimmung der Weimarer Reichsverfassung, 1932, S.29 ff.[40]Vgl. Kurt Wilk, Die Staatsformbestimmung der Weimarer Reichsverfassung, 1932, S.45 ff.[41]Vgl. Hans-Jürgen Papier/Foroud Shirvani, in Theodor Maunz/Günter Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Band II, Stand: April 2018, Art.14 Rn.156.后来联邦德国与民主德国在统一合并之际，签署了《货币、经济和社会统一条约》，讨论并议定了许多统一后的经济、社会制度方案，但碍于政治形势的快速发展许多愿景最终并未经修宪程序进入《基本法》，德国也并未制定一部全新的宪法。
与此同时，我国宪法中部分国家目标条款也与基本权利条款存在诫命耦合，例如国家发展教育事业和教育设施的国家目标和公民受教育权，国家发展文化事业的国家目标和公民进行文化活动的自由等。宪法文本反映出特殊的中国问题，彰显深入发掘本国宪法教义的可能性与必要性，坚实的理论研究则为此提供有力保障。
[62]上述的宽松立法将导致德国在2030年前排放过多温室气体，加剧气候变化，进而损害当代人及后代的相关基本权利，因此国家未有效履行基本权利保护义务。[72]之后，其以个别诉愿人提出的一般自由遭侵害为切入点开启三阶层审查。
在2021年的气候裁定中，德国联邦宪法法院就选择回归到禁止过度的审查框架和司法策略中深入诠释宪法中环境保护这一国家目标条款的内涵，将大量的客观规范要求嵌入基本权利限制的合宪性论证阶层之中，以此寻求国家目标条款规范进路的新发展可能，为丰富国家目标条款的规范学理迈出重要一步。尽管这些定量问题仍存在较多不确定性，但定性问题是有相当可靠证据的，即恣意排放必然会引起不可逆的全球暖化并进而引发灾难性后果，只是环境科学上对于排放量和气温增幅间的关系尚无完全确定的模型公式。虽然法律规定，德国联邦政府应于2025年通过行政法规确定2030年后的年减排量，且阶段式的规划更迭是合理的，但这一授权仍在部分重大问题上缺少明确性，无法对未来的减排进程施以充分引导。总之根据气候问题的特点，国家目标条款所确立的环保宪法义务可进一步具化为通过碳中和实现有效的气候保护、积极参与国际合作、经议会立法形成具有宪法基准效果的控温目标、控温目标与排放预算必须特别注意照顾后代等要求。只有按照自然科学的经验规律适宜乔木生长或者人工种植不会产生负面生态效益的地区，才负有相应的宪法义务。[46]此外，在宪法解释和法律解释中，国家目标条款还构成解释及权衡要素，公权力必须予以关照。
面向未来，或许比较理想的学术研究路径是，紧紧围绕合宪性审查实践中产生的规范疑问，通过综合运用上述四种路径，形成一种规范诫命和事物规律交互、宪法和部门法交互中的国家目标条款解释方案。此种选择策略，对于在我国的国家目标条款合宪性审查中，找准论证切入点和合适的理论工具有着很好的启发意义。
基于国家目标条款所阐发的合比例要求，实际上源自代际公平的规范诫命，其教义框架在相当程度上接近平等权的审查框架。[94]此外，气候问题成因及气候治理都具备天然的国际性，没有全世界的共同努力地球暖化无法停止，因此积极参与气候治理国际合作并履行国际责任同样是宪法义务不可或缺的内容。
[109]禁止过度为主的合宪性审查对此稍加触碰就又收缩回防御权框架，表现出对平等权教义论述的谨慎，因为只有在一定的前提下宪法才跨世代地合比例保护基本权利。[41]在这种情况下，伊普森（Ipsen）认为不应过多纠结于《基本法》的临时性，而应重视其宪法性，深入研究那些对共同体而言最为基础、核心的根本性决断。
我国环境公益诉讼、生态损害赔偿、设立河湖长等法律制度都是为了密织生态责任网，实现明晰、高效、无漏洞的归责机制。另一方面阐明其在合比例性要求上与基本权利的耦合，在主观性宪法诉讼中密植其规范内涵，提升其作为宪法规范的约束功能其一，不是任何立法具化都可以成为宪法层次的约束标准。[101]这种法律层面的具体化，归根结底是一种解释性的建构，是对宪法规范性的辅助性延展。
这些主观性诉讼虽然都以防御权为支撑，但具体告诉的基本权利侵害方式是国家的作为不足。我国宪法同一些外国宪法相比较，一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业，在宪法中都有体现、都有要求。
中国的合宪性审查势必不断触及存量巨大的国家目标条款。[87]另一方面，气候问题的特性可以将国家的作为不足转换评价为作为过度，并由此衔接上防御权的审查框架并使用相应密度的审查基准和论证工具。
[21]这些都削弱了基本权利的规范强度，使其长期被视为关于国家权力行使的客观、抽象的法规范，[22]因没有对象而不具备全面、至上、直接的防御功能，[23]只能作为要求立法者构建公民状态（Bürgerstatus）的委托或目标设定。但是这一调整不得随意，要密切联系国际共识、把握好气候问题的全球性特征，[103]还要有充分的、新的气候研究成果作为认知支撑，[104]并且必须要在议会保留的前提下，经由公开透明的多方政治商议后以法律的形式进行。
诉愿人认为：第一，国家负有保护个人生命健康权和财产权等基本权利的义务，除不主动侵犯外，还应通过制定法律、建构制度等方式保护其免遭第三方侵害，包括气候变化造成的损害与危险。[93]气候保护的关键又在于防止地球因大量人为温室气体排放而持续暖化，加上温室气体的累积和随之而来的升温是不可逆的，因此减排、控温并在临界点前实现碳中和，是气候保护的必须之举，也是环境保护这一国家目标的部分核心义务。在这种情况下，规范解释就很有必要借助语言传播和语言教育的规律知识，以说明义务教育阶段的学习和使用对于推广某种语言是不可或缺的，因而开展义务教育阶段的普通话教育也就构成相关国家目标条款的义务内容。[119]预则立不预则废，如果立法暧昧、模糊、怠惰，则各类社会参与和产业调整就会动力匮乏。
[123]但是这并不妨碍立法者可在一定前提下授权行政机关进行更为灵活具体的规定，因为气候治理本就是一个动态过程，需要随着科学认识的深入而不断调整，这也有利于在客观环境的变迁中实现基本权利保护最大化。[28]这些基本权利条款聚集了各类实质宪法规范，充满异质性，[29]更为探讨它们的规范性增添了障碍。
[53]面对这种较低的审查密度，各类公权力尤其是立法机关很轻易即可通过合宪性论证。（二）国家目标条款规范约束性的确立在德国魏玛共和国的最后时光，斯门德的学生维尔克（Wilk）试图从整合理论出发，论证强化宪法中许多原则性条款的规范性。
实存社会领域的基本结构和普遍规律往往已被法律所吸纳，成为了法秩序内部的概念、范畴，并被有机转换为部门法层面的基本制度、原则或工具。入宪前相应领域的经验累积和入宪后的实践新知，都可以成为国家目标条款规范展开的智识素材，在与宪法规范不相悖的情况下被抓取、转译为国家目标条款的规范释义。
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